王素珍从“支付行业的生态特征“、“我国支付生态环境存在的问题”和“改善支付生态环境，促进支付生态系统健康发展”三方面对如何改善支付生态环境进行详解。

截至2015年底，全国提供支付服务的银行业金融机构3700余家、特许清算机构3家、非银行支付机构268家;全年共办理非现金支付业务943.22亿笔，金额3448.85万亿元，是当年GDP的51倍。

以下为全文：

随着经济的日益发展，经济主体之间的交易需求日益增加、交易方式愈加多样，支付这一古老而又新兴的行业在经济社会发展中的基础性地位和影响力也在不断提升。近年来，支付行业发展十分迅速，支付服务分工日益细化，支付服务主体数量不断增加、类型更加丰富、竞争愈加激烈，相关法规制度建设持续推进，支付行业的生态特征日趋明显。

支付行业的生态特征

支付是由社会经济活动引发的资金转移，主要表现为支付服务组织通过银行账户(或支付账户)、支付工具、支付系统等，按照一定的标准和规则为社会提供清算、结算服务，其本质是支付信息的传输和账户余额的变化。可见，支付所涉及的不仅有支付服务组织、支付工具、支付系统，以及接受支付服务的各类机构和个人，还有一系列规范支付行为的法律法规和技术标准与规范，具有较强的生态特征。

支付经历了由繁到简、由低效到高效的长期演变，并还将继续演进下去。支付的产生源于社会经济活动引致的资金转移需求，是交易双方或多方之间的物权转让。这种物权转让，在远古时代主要是物物交换、物与现金交换;在现代社会，则更多地体现为物与账户信息的转换，甚至是纯粹的账户间信息转换。随着非银行支付机构的发展，传统上由银行业金融机构垄断支付服务市场的格局已被打破，市场主体种类日益丰富、数量持续增加、服务质量不断提升，大大降低了资金交易成本，提高了资金转移效率。相关统计数据显示，截至2015年底，全国提供支付服务的银行业金融机构3700余家、特许清算机构3家、非银行支付机构268家;全年共办理非现金支付业务943.22亿笔，金额3448.85万亿元，是当年GDP的51倍。

支付体系的形成和完善是一个充满竞争和优胜劣汰的过程。无论是传统的银行业金融机构还是非银行支付机构，无不是在竞争中求生存、在竞争中谋发展。银行业金融机构的市场退出早已屡见不鲜，大多数国家还为此专门建立了相应的存款保险机制，以防止金融恐慌和风险扩散，同时保护存款人利益;即使是国内2011年才开始发牌的非银行支付机构，目前也已有3家因严重违法违规而被人民银行依法注销了《支付业务许可证》。与此同时，一些创新能力强的支付主体时刻紧跟经济社会发展趋势和市场需求，不断推出多元化、个性化的支付产品和服务，不仅自身得到了发展壮大，也极大地便利了经济活动中交易的完成，促进了经济社会的繁荣和发展。

支付生态具有自我调节功能。支付源于社会经济活动引致的资金转移需求，因此经济社会发展形势及其地域间、行业间不同的支付服务需求和支付服务状况，以及支付领域的制度安排，都会在一定程度上引导支付服务主体合理布局业务，推出合适的服务和产品;支付领域的兼并、重组以及市场退出等，也会对支付市场主体的数量和规模进行调节，进而促进支付主体提高内控水平，推动支付组织、支付服务和产品的创新，催生新的支付主体。与此同时，行业自律是支付生态中最重要的调节机制之一，它有助于防止支付生态主体的盲目冲动和恶性竞争，增强支付生态系统的适应性和稳定性。

支付生态体系的自我调节能力是有限的。作为一个既古老又新兴的行业，支付体系的抵抗力并非无穷大，恢复力也往往难尽如人意。当支付体系遭到的外部冲击超过其抵抗力时，支付体系将不可避免地偏离其正常轨道，如发生于上世纪70年代的赫斯塔特风险;而遭遇冲击破坏后所需恢复时间，往往并非一朝一夕，恰如美联储前主席格林斯潘在其回忆录中所言，“若是要存心搞垮美国经济，只需摧毁其电子支付系统”。也正因如此，支付生态体系的健康发展，离不开监管部门的适度监管和行业组织的自律管理，特别是在互联网和移动通信技术推动电子支付快速发展的今天，支付行业的外向融合不断加深，更是需要政府监管、行业自律、企业内控、社会监督相互协同，各司其职，共谋发展。

我国支付生态环境存在的问题

支付领域的法制建设严重滞后，调整支付主体之间关系的法律严重缺失。一般情况下，市场先行、立法随后并非异常。但近年来，我国支付服务市场发展十分迅速，迫切需要通过法律来明确支付市场参与各方之间的权利、义务和责任。而目前国内支付领域法律法规以部门规章或规范性文件为主，如《支付结算办法》《非金融机构支付服务管理办法》《银行卡业务管理办法》《银行卡清算机构管理办法》等，支付领域尚缺少调整平等民事主体之间关系的法律。

支付监管制度的法律位阶较低，支付监管的权威性缺乏可靠法律支撑。由于目前大部分支付监管制度属于部门规章或规范性文件，法律层级普遍较低，约束力度不强，在规范市场和管控风险中的惩戒力度严重不足，以至于有些支付主体无视法规制度约束，肆意或变相突破底线和红线，公然挑战监管部门的权威;同时，由于支付服务参与主体多、涉及面广，使得监管部门投鼠忌器，不敢、不能或不愿深查细究，以至于有令不行、有禁不止现象频繁发生，严重影响了法规制度的严肃性和监管的权威性。

支付监管权限归属不清，监管错位缺位时有发生。由于人民银行与银行业监管机构的支付监管职责划分不清，特别是随着非银行支付机构的迅速发展，银行业金融机构和非银行支付机构的支付结算业务“两头”监管的现状，一方面导致监管理念和方式方法不适应市场发展的实际需要，监管错位缺位现象时有发生;另一方面使得监管制度的设计过度着眼于局部和当前，导致制度的前瞻性、包容性和可操作性不强，没有发挥好顶层设计的关键作用。

支付服务市场风险频发，乱象丛生。一是违法违规经营比较普遍。受利益驱动，再加之违规成本低甚至无成本，部分市场主体置法律法规于不顾，恶意违规、超范围经营，导致挪用客户备付金、外包核心业务、资金二次清算等风险事件频频发生。二是未获牌机构大肆开展支付结算业务，而获牌机构为了抢占市场竟然为无牌机构提供支付通道和便利，由于未获牌机构几乎无需承担监管成本等因素，出现“劣币驱逐良币”现象自然不足为奇，严重损害了市场秩序和公平性。三是支付牌照买卖猖獗。随着央行严格支付机构市场准入和监管，支付牌照转让价格“水涨船高”。

消费者教育和权益保护不够充分，投诉维权事件频频发生。一方面，由于消费者一味追求支付体验，对支付活动中的潜在风险认识不够，缺乏风险防范意识和个人信息保护意识，以至于在支付过程中泄漏关键信息，给支付安全留下了风险隐患;另一方面，部分支付服务市场主体客户权益保护意识不强，为了迎合消费者的需求，在利益驱动和抢占市场心理驱动下，往往简化或省略必要的安全措施，降低了支付的安全保障水平。一旦出现支付权益纠纷，支付主体往往会尽量推卸责任，消费者的维权之路难以一帆风顺。

改善支付生态环境，促进支付生态系统健康发展

近年来，人民银行不断采取措施，加强对支付市场的监管，加大规范力度，支付市场秩序有所好转。但从改善支付生态环境角度看，还迫切需要关注以下几个方面。

提高支付监管法规层级。人民银行作为国家支付体系的组织者和监管者、支付基础设施的建设者和运行者，以及资金活动的最终清算者，由人民银行履行支付监管职能有利于实现支付生态系统的稳定、公平和效率。建议尽快将《支付结算办法》上升为行政法规，制定出台《支付结算条例》，明确人民银行作为支付结算业务监督管理主体，构建统一的支付结算监管体系。

提升执法效率。支付结算领域的法制建设虽然滞后，但如果现有法律法规执行到位，也会对市场上的违法违规行为起到震慑作用。如“非法从事资金支付结算业务”早已由《刑法》列入“非法经营罪”;“未经中国人民银行批准，任何非金融机构和个人不得从事或变相从事支付业务”也写入《非金融机构支付服务管理办法》。建议大力加强执法力度，提升执法效率，整顿市场秩序，净化市场环境，真正做到令行禁止。

倡导规范经营。提供支付服务的机构是最主要的支付生态主体，其中多数都能做到遵守法规，对行业发展发挥着积极的促进作用。支付生态的良性发展，离不开支付服务主体的规范经营。建议在加大执法力度的同时，大力倡导市场主体树立合规经营理念，强化遵法守规意识，恪守业务边界，坚守风险底线。在制度设计上发挥引导作用，坚持正向激励与负面惩戒并重，消除市场中的“劣币”，让守法守规成为常态。

加强消费者教育。支付服务消费者也是支付生态体系中的重要组成部分，是支付服务的接受方。一方面，由于支付行业创新性强，新产品新服务层出不穷，很多消费者还不具备分析、识别其相关风险的能力。另一方面，虽然保护消费者权益是监管政策目标之一，但需要指出的是，消费者权益保护并非无条件地兜底，消费者因自身过错引发的权益损失是需要自行承担的。建议加强支付知识宣传和消费者教育，在增强消费者风险意识和安全支付意识的同时，提示消费者，对于因自身过错导致的损失要有风险自负和责任担当意识。

充分发挥行业自律作用。行业自律是市场管理的重要力量，可发挥的作用相当广泛。随着国家简政放权、放管结合、优化服务战略部署的深入推进，政府与市场的边界将进一步厘清，各方对于行业自律的认识不断深化，行业自律在整个行业管理体系中的定位进一步明确。就支付行业而言，由于支付行业涉及面广、创新驱动强、市场化程度高、行业竞争激烈，特别需要通过行业组织加强自律管理，引导市场主体强化自我规制和自我约束、依法合规经营、积极履行责任，同时加强政策宣传和消费者教育，这将有利于支付生态环境的改善，促进支付生态系统持续健康发展。

(作者：王素珍 中国支付清算协会)